習近平總書記指出：“在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力。”數(shù)據(jù)要素在數(shù)字時代下已與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列，成為推動經(jīng)濟增長的新引擎。數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)在于流動，數(shù)據(jù)要素跨境流動是釋放數(shù)據(jù)紅利、推動數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點的重要支撐，是提升我國全球數(shù)據(jù)治理能力的重要路徑。

　　準確把握數(shù)據(jù)流動的基礎(chǔ)制約

　　制約數(shù)據(jù)要素跨境流動的主要因素包括權(quán)屬關(guān)系、權(quán)益分配、價值評估、隱私保護及國家安全等，而這些因素產(chǎn)生的根源恰恰也來自數(shù)據(jù)要素的基本特性和非競爭性、非排他性、低成本復(fù)制、外部性等技術(shù)－經(jīng)濟特征。

　　數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立、保護、交易和價值評估難題，導致數(shù)據(jù)分級分類困難，是數(shù)據(jù)跨境流動的基礎(chǔ)制約。雖然我國明確了要健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，但數(shù)據(jù)要素的市場化配置面臨著諸多難題，有待解決。

　　首先，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立難題。從數(shù)據(jù)的特征看，數(shù)據(jù)具備非競用性和無限復(fù)制的特征，一份數(shù)據(jù)被生產(chǎn)出來，就有可能被其他主體無限復(fù)制、共享、加工。實際上，大部分數(shù)據(jù)搜集者在網(wǎng)絡(luò)上獲取數(shù)據(jù)時，都無法確定數(shù)據(jù)的真實源頭。數(shù)據(jù)一旦產(chǎn)生便能在極短的時間被大量主體所控制，因而數(shù)據(jù)溯源和確權(quán)的執(zhí)行成本極高。從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)劃分的主體角度看，數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和數(shù)據(jù)控制者哪一方應(yīng)該獲得數(shù)據(jù)的所有權(quán)也存在爭議。

　　其次，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護難題。數(shù)據(jù)的非競用性和低成本復(fù)制性同時帶來產(chǎn)權(quán)保護的難題，即便產(chǎn)權(quán)清晰的數(shù)據(jù)，也無法避免被其他主體占用、盜用、濫用。數(shù)據(jù)的傳輸和存儲的便捷性一定程度上加劇了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護的困境。

　　再次，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和價值評估難題。由于缺乏數(shù)據(jù)確權(quán)的方案及可行技術(shù)手段，交易主體無法清晰界定。產(chǎn)權(quán)保護體系的不完善使得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易沒有安全保障。而且在保護個人隱私、商業(yè)機密和滿足監(jiān)管的目標下，很難低成本、高效率地實現(xiàn)數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)的分離并快速流通。因此，各國在實踐中也尚未形成體系成熟的數(shù)據(jù)交易市場。

　　系統(tǒng)研究制定全鏈條全領(lǐng)域數(shù)據(jù)治理體系

　　習近平總書記指出：“推動數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展?！币虼?，要加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能。

　　數(shù)據(jù)的自由流動與數(shù)字經(jīng)貿(mào)發(fā)展水平高度相關(guān)，引發(fā)諸多正當?shù)恼哧P(guān)切，如國家安全、本國數(shù)字市場利益保護、公共道德和個人隱私保護等。我國高度重視數(shù)據(jù)安全，但目前尚無完善的數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管規(guī)則。雖然近年來相繼頒布了網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法等，但仍存在界定不清晰和操作的不確定性等問題，數(shù)據(jù)流動方面經(jīng)典的判例較為缺乏。

　　建設(shè)全鏈條全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理體系，需要在數(shù)據(jù)分類分級的前提下，明確以公共數(shù)據(jù)開放共享與商業(yè)數(shù)據(jù)交易交換為核心的數(shù)據(jù)要素跨境流動路徑，確定兩類數(shù)據(jù)在跨境流動“事前”“事中”和“事后”三個環(huán)節(jié)的路徑設(shè)計。對于公共數(shù)據(jù)，如民生領(lǐng)域的港澳車北上、出入境健康碼、身份驗證等，以及科研領(lǐng)域的科技數(shù)據(jù)共享、跨境合作研發(fā)等，探索“事前”數(shù)據(jù)脫敏處理、“事中”安全可控流動、“事后”可溯源可融合的開放共享路徑；對于商業(yè)數(shù)據(jù)，如各種職業(yè)資格資質(zhì)認定、信用等級認證、商事登記、金融債券通等，探索“事前”數(shù)據(jù)定價加密、“事中”有序交易流動、“事后”可賦能可監(jiān)管的交易交換路徑。

　　建設(shè)全鏈條全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理體系，需要在技術(shù)端和制度端給予數(shù)據(jù)流動強有力支撐。一方面，在技術(shù)端，強化數(shù)據(jù)要素跨境流動的技術(shù)平臺支撐，通過加密技術(shù)、脫敏技術(shù)、機器學習及區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，促進大灣區(qū)數(shù)據(jù)存儲港、數(shù)據(jù)交易中心和數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺建設(shè)。另一方面，在制度端，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素的分級分類、定價交易、跨境共享等流動規(guī)則，以及涵蓋監(jiān)管模式、監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管試點的多方治理的監(jiān)管體系。

　　牢牢掌握數(shù)字經(jīng)濟自主權(quán)，建立數(shù)據(jù)治理全球話語權(quán)

　　習近平總書記指出：“要牽住數(shù)字關(guān)鍵核心技術(shù)自主創(chuàng)新這個‘牛鼻子’，發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)勢、新型舉國體制優(yōu)勢、超大規(guī)模市場優(yōu)勢，提高數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)能力，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，盡快實現(xiàn)高水平自立自強，把發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟自主權(quán)牢牢掌握在自己手中?！?/p>

　　在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵要素，是世界各國競相爭奪的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。其中，跨境數(shù)據(jù)在支撐國際貿(mào)易活動、促進跨國科技合作、推動數(shù)據(jù)資源共享方面的作用越來越凸顯，加強數(shù)據(jù)跨境流動探索，已成為打造我國在全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展格局中優(yōu)勢的關(guān)鍵。不論是出于深化開放還是促進發(fā)展、抑或是發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟動能的考慮，數(shù)據(jù)自由流動都應(yīng)成為我國發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的基本立場和戰(zhàn)略目標。

　　當前，數(shù)據(jù)流動規(guī)則難以同時兼顧“跨境數(shù)據(jù)隱私保護”“跨境數(shù)據(jù)自由流動”和“跨境數(shù)據(jù)保護自主權(quán)”等多方面。數(shù)據(jù)要素跨境流動由于涉及不同國家或地區(qū)的政策協(xié)調(diào)，監(jiān)管體系也存在薄弱環(huán)節(jié)，還面臨跨境執(zhí)行的困難。我國應(yīng)采取適宜的策略，用循序漸進、序貫決策方式，結(jié)合我國發(fā)展實際，制定數(shù)據(jù)跨境流動的短、中、長期分階段目標，其中短期目標主要是探索數(shù)據(jù)要素跨境流動的賦能機制；中期目標主要是完善數(shù)據(jù)要素跨境流動的規(guī)則體系；長期目標是提升數(shù)據(jù)要素跨境流動的國際話語權(quán)。同時要兼顧戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)術(shù)目標。戰(zhàn)略目標是通過數(shù)據(jù)跨境流動和治理的開拓性研究，為我國參與全球數(shù)據(jù)治理奠定基礎(chǔ)；戰(zhàn)術(shù)目標是探索和發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素跨境流動路徑，從硬性技術(shù)設(shè)施、軟性制度設(shè)施和業(yè)務(wù)場景應(yīng)用構(gòu)建數(shù)據(jù)要素跨境流動的渠道、路徑和保障機制。

　　探究如何在掌握數(shù)字經(jīng)濟自主權(quán)基礎(chǔ)上優(yōu)化跨境數(shù)據(jù)流動的路徑，需要考慮平衡跨境數(shù)據(jù)流動所引起的數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)自由流動的利益沖突，在本地化存儲、嚴格保護、寬松保護、折衷保護和低保護五種模式中選取利益最大化的治理策略。對我國整體而言，受限于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和數(shù)據(jù)保護規(guī)則建立情況，宜采取“嚴格保護”模式，堅持數(shù)據(jù)分類分級管理，在保證安全的前提下促進數(shù)據(jù)自由流動，實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)流動的平衡。對于我國可以先行試點的地區(qū)如粵港澳大灣區(qū)而言，“一國兩制”下大灣區(qū)的特殊性，在內(nèi)地政府掌握出境數(shù)據(jù)決策權(quán)前提下，可以給予港澳數(shù)據(jù)跨境自由流動的便利，通過構(gòu)建和完善數(shù)據(jù)流動與安全規(guī)則體系，促進數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素在大灣區(qū)自由流動，推動大灣區(qū)國際數(shù)據(jù)中心建設(shè)，再推廣至其他區(qū)域，然后在構(gòu)造數(shù)據(jù)跨境流動序貫決策模型基礎(chǔ)上，綜合國內(nèi)外經(jīng)驗，提出適合跨境數(shù)據(jù)流動的可行性方案，為我國與周邊國家、RCEP國家、“一帶一路”沿線國家和世界各國開展數(shù)據(jù)跨境流動提供決策參考。

　　作者系廣東外語外貿(mào)大學粵港澳大灣區(qū)研究院院長、教授、博士生導師

　　本文系國家社科基金重大項目（21&ZD123）的階段性成果