國有企業(yè)折射著政府與市場之間的對比關系。近年來，我國國有企業(yè)國際影響不斷提升，引發(fā)國際社會對政府干預帶來的市場扭曲的擔憂，國際社會掀起新一輪關于國有企業(yè)研究，并提出國有企業(yè)改革方向。新發(fā)展階段，我國國有企業(yè)由過去不斷融入國際大循環(huán)，逐步轉變?yōu)檫B接國際國內雙循環(huán)的重要橋梁，國有企業(yè)在構建新發(fā)展格局中發(fā)揮舉足輕重的作用。為此，加緊研究并借鑒國際經(jīng)驗，穩(wěn)步推動我國國有企業(yè)改革與發(fā)展，具有重要理論和現(xiàn)實意義。

　　一、國際與國內關于國有企業(yè)改革的研究動態(tài)

　?。ㄒ唬╆P于國有企業(yè)的新界定

　　不同國際機構或協(xié)議對國有企業(yè)有不同的界定，經(jīng)濟合作組織（OECD）在《OECD國有企業(yè)公司治理指引》中，將國有企業(yè)定義為三種情形：（1）國家占有全部所有權的企業(yè)；（2）國家占有多數(shù)所有權的企業(yè)；（3）國家占有少數(shù)所有權但仍掌控著重要控制權的企業(yè)。[1]國際貨幣基金組織（IMF）認為，國有企業(yè)應具有下述共同要素：（1）具有自己獨立的法人身份；（2）至少部分股份資本為政府部門所控制；（3）主要從事商業(yè)或經(jīng)濟活動。IMF表示，評估政府對企業(yè)實體的控制程度涉及主觀判斷，某些情況下，即使政府擁有較少股份，也可對公司決策施加重要影響。一般認為，國有企業(yè)中政府至少持有50%的股份；某些特殊情況下，政府至少持有20%股份。[2]全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）作為最新區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，其對國有企業(yè)的界定體現(xiàn)了新的時代特征。其中第17章《國有企業(yè)和指定壟斷》將國有企業(yè)界定為：主要從事商業(yè)活動，政府在其中，要么直接擁有50%以上的股份資本，要么通過擁有者權益控制50%以上投票權的行使，要么擁有任命大多數(shù)董事會或其他同等管理機構成員的權利。由此可見，國有企業(yè)是從事商業(yè)活動，且政府在其中擁有較大話語權的企業(yè)。從全球看，國有企業(yè)幾乎涉獵所有行業(yè)，中國、德國、意大利、俄羅斯、瑞典等國的國有企業(yè)數(shù)以千計，法國、意大利、挪威等發(fā)達國家的國有企業(yè)處于最大公司之列。[3]國有企業(yè)大多集中在公共事業(yè)、能源、銀行業(yè)等重要行業(yè)，這與政府“這只看得見的手”作用密不可分。一是解決市場失靈、提供公共產(chǎn)品問題。對于對社會生活具有重要影響的大型公共設施、難以向個人收取使用費的一般公共產(chǎn)品（如城市道路和路燈）以及初創(chuàng)期的采掘業(yè)，市場機制難以發(fā)揮作用，必須由政府參與。二是維護經(jīng)濟社會有效運轉。在供水、電力和公共交通等涉及國計民生的關鍵性行業(yè)，國有企業(yè)需建立固定的基礎設施和標準，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。IMF統(tǒng)計，2017年新興市場和低收入發(fā)展中國家的國有企業(yè)在基礎設施項目建設中占比超過一半。三是發(fā)揮政策引導作用。國有銀行是政府調節(jié)總供給與總需求、促進增長和就業(yè)的重要工具。2016年，金磚國家及一些低收入發(fā)展中國家，公共銀行資產(chǎn)占比達40%以上，德國和葡萄牙等發(fā)達國家的國有商業(yè)銀行資產(chǎn)占比也超過1/3。二十國集團中一半成員的國有商業(yè)銀行資產(chǎn)占比為20%至60%。[4]

　?。ǘ﹪鴥韧鈬衅髽I(yè)快速發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)、新風險

　　進入21世紀，特別是中國加入世界貿(mào)易組織之后，經(jīng)濟全球化向縱深發(fā)展，資源實現(xiàn)了在全球范圍內配置，世界各國經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，這為國有企業(yè)發(fā)展注入動力。隨著經(jīng)濟高速增長，新興經(jīng)濟體特別是中國國有企業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大。2018年，全球國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達45萬億美元，相當于全球GDP 的50%。國有企業(yè)在并購市場也叱咤風云，自2008年以來，國有企業(yè)年度跨境收購規(guī)模占當年全球跨境收購總規(guī)模的比例達5%至15%。近年來，國有企業(yè)朝著混合所有制、全球化方向發(fā)展。目前，全球最大國有企業(yè)中大約60%的國有企業(yè)實行混合所有制。2018年，全球收益前十大非金融企業(yè)中，有一半是國有跨國公司，包括中石油、德國大眾和沙特石油等。[5]隨著國有企業(yè)快速發(fā)展，國際社會對其詬病也隨之升溫。一是帶來不公平競爭。政府以各種方式向國有企業(yè)提供的支持超出其履行特定公共職責的成本，政府對國有企業(yè)的隱性擔保使其獲得優(yōu)惠融資條款，從而使國有企業(yè)具有不公平競爭優(yōu)勢。近年來，IMF在對65個國家的國有企業(yè)進行樣本分析結果顯示，與私人企業(yè)相比，國有企業(yè)的債務融資成本更低。二是導致績效差。IMF對109個國家約100萬家企業(yè)的樣本分析結果顯示，國有企業(yè)平均生產(chǎn)率比私人企業(yè)低1/3?？鐕容^分析顯示，農(nóng)業(yè)和制造業(yè)等競爭性強的行業(yè)，國企與私企生產(chǎn)率差距更大；從混合所有制企業(yè)看，政府占有較大股份的企業(yè)生產(chǎn)率最低；從國家治理看，政府治理差對所有企業(yè)帶來傷害，但對國企傷害更大。三是增加財政風險。政府隱性擔保和緊急救助，會刺激國企高管冒險經(jīng)營或過度借貸，增加企業(yè)財務風險，最終會轉為財政風險。據(jù)IMF估算，目前全球大型國有企業(yè)債務規(guī)模達7.4萬億美元，遠高于2000年的1.4萬億元。IMF樣本分析結果顯示，有些國家國企債務規(guī)模超過GDP的20%，占公共債務存量一半以上，一些國家國企年度外債償付支出超過該國年度出口額的25%。在政府支持最多的年份，金融和非金融國有企業(yè)獲得的政府資助占GDP比例分別為18%和16%。比如，過去三年南非國有能源公司Eskom接受占GDP2.33%的政府救助；過去幾年白俄羅斯政府向國企平均提供占GDP1.5%的補貼和約2%的預算外支持。[6]四是引發(fā)產(chǎn)能過剩。政府對鋁、半導體和鋼鐵行業(yè)的支持導致市場扭曲，造成產(chǎn)能過剩，引發(fā)國際社會普遍關切，這是2016年二十國集團決定成立鋼鐵產(chǎn)能過剩全球論壇的重要原因。近年來，政府對光伏、新能源汽車等行業(yè)的支持，導致這些市場空間并不大的新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。產(chǎn)能過剩問題成為美國、日本和歐盟關于世貿(mào)組織改革三方聯(lián)合聲明的核心內容，三方多次將引發(fā)產(chǎn)能過剩的補貼列為“有害補貼”，希望在多邊貿(mào)易體系強化補貼規(guī)則①。

　　我國國企體量大，強力控制金融、交通通信、能源和基礎設施等行業(yè)，被國際社會認為是政府主導的經(jīng)濟模式。國企是我國參與多雙邊貿(mào)易投資協(xié)定談判的焦點，在國際貿(mào)易投資領域還遭遇“所有制”歧視，成為反補貼反傾銷調查的重要對象。一是WTO針對我國國有企業(yè)的相關規(guī)則。早在入世談判時，西方國家就認識到若中國國企不進行改革而進入全球貿(mào)易體系，則會帶來巨大摩擦，為此專門針對國有企業(yè)制定了規(guī)則。2001年我國加入WTO時，除接受包括《補貼與反補貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）等WTO一般規(guī)則外，還接受若干針對國有企業(yè)的規(guī)則，具體反映在《中國加入世貿(mào)組織議定書》和《中國加入工作組報告書》中，主要包括四個方面：（1）商業(yè)考慮和非歧視。保證國有企業(yè)依據(jù)商業(yè)考慮進行購買和售賣，確認在非歧視的條款和條件基礎上，其他WTO成員的企業(yè)將擁有與這些企業(yè)在售賣和購買方面進行競爭的充分機會。（2）商業(yè)決策的獨立性。承諾政府不直接或間接地影響國有企業(yè)的商業(yè)決策，除非與《WTO協(xié)定》相一致。（3）限制補貼。除接受SCM協(xié)定的一般規(guī)則外，承諾將對國有企業(yè)提供的補貼視為“專向性補貼”，接受該協(xié)定第二部分“禁止性補貼”、第三部分“可訴補貼”或第五部分“反補貼措施”規(guī)定的約束。（4）透明度義務。凡給予或維持的、屬SCM協(xié)定規(guī)定的任何補貼，包括對國有企業(yè)的補貼，都要通知WTO。鑒于美方在我國入世談判中的核心地位，我國關于國有企業(yè)的上述承諾很大程度上反映美方當時訴求。近年來，美歐日連續(xù)發(fā)布關于世貿(mào)組織改革三方聯(lián)合聲明，規(guī)制公共機構（國有企業(yè)）是其核心內容。二是如果申請加入CPTPP，我國必須遵循國有企業(yè)相關規(guī)則。習近平主席在2020年11月20日舉行的亞太經(jīng)合組織第二十七次領導人非正式會議上表示，中國將積極考慮加入CPTPP。2019年正式生效的CPTPP是第一個對國有企業(yè)參與國際貿(mào)易和投資活動提出比較全面的紀律要求的自貿(mào)協(xié)定。CPTPP第17章《國有企業(yè)和指定壟斷》完全照搬2017年跨太平洋伙伴關系協(xié)議（TPP）的版本。紀律要求包括四個方面：非歧視和商業(yè)考慮、法庭和行政機構、非商業(yè)資助、透明度。非歧視和商業(yè)考慮、非商業(yè)資助是紀律要求的主體。其中，非商業(yè)資助（即補貼）尤為復雜，核心是各締約方保證不使用對另一締約方的利益帶來“不利影響”或對其國內產(chǎn)業(yè)帶來“損害”的非商業(yè)資助，其內容涉及非商業(yè)資助的提供者、接受者和所影響的市場及交易活動。與SCM協(xié)定類似，CPTPP并不是禁止所有的資助。SCM協(xié)定只將專向性補貼納入可訴和禁止之列，并對專向性補貼判斷標準作了具體規(guī)定。CPTPP沒有使用專向性概念，只有當國有企業(yè)得到的資助是“因其政府所有權和控制”，才屬于非商業(yè)資助而被禁止。我國如正式申請加入CPTPP，國有企業(yè)條款的磋商將是繞不過的坎。三是美歐反補貼問題泛化，不利于我國國有企業(yè)的海外發(fā)展。近年來，美國、歐盟、日本為中國國有企業(yè)量身定制升級版反補貼規(guī)則，多次發(fā)表關于世貿(mào)組織改革三方聯(lián)合聲明，試圖在世貿(mào)組織平臺對我國公共機構補貼問題提出強化反補貼規(guī)則。2020年以來，美國商務部公布《關于反補貼利益及專向性規(guī)定的修訂》，歐盟頒布《針對外國補貼創(chuàng)造公平競爭環(huán)境白皮書》，分別提出新的反補貼認定規(guī)則，試圖將反補貼規(guī)則從傳統(tǒng)貨物貿(mào)易向服務貿(mào)易和境外投資領域延伸，并且首次突破國別認定限制，向第三方市場和東道國市場延伸，導致我國國有企業(yè)海外貿(mào)易投資面臨嚴重障礙。

　?。ㄈ┤蚍秶鷥葒衅髽I(yè)的改革動向

　　一是明確國有企業(yè)的權利與責任。在制定清晰的所有制政策方面，包括下述內容：清晰的職責、目標和分紅政策，董事會專業(yè)化途徑，政府作為所有者的職能及其與財政風險監(jiān)管職能的協(xié)調，政府履行所有者權利的方式。有效區(qū)分和分解國有企業(yè)的公益性職責和商業(yè)性職責。增強機構能力，有效監(jiān)督企業(yè)運營，提高透明度，避免政府官員干預國有企業(yè)經(jīng)營行為。在定期評估國有企業(yè)職責方面，定期審核全國范圍內的國有企業(yè)構成情況，評估每一家國有企業(yè)存在的理由和職責是否有效、是否給納稅人的錢帶來價值。比如，德國每兩年一次審核全國國有企業(yè)構成情況，并審核每一家國有企業(yè)存續(xù)的必要性。在選擇合適退出方式方面，需要區(qū)分不同的發(fā)展情景展開選擇適合的退出方式，對于所屬行業(yè)發(fā)展前景差、企業(yè)營利能力弱的國企，應出售資產(chǎn)、關閉企業(yè)，并對企業(yè)職工和企業(yè)所在社區(qū)提供必要補償；對于所屬行業(yè)發(fā)展前景好，且該國具有成熟的退出機制和制度保障的國有企業(yè)，可通過私有化方式退出。

　　二是防范國有企業(yè)帶來的財政風險。在編制公共部門資產(chǎn)負債表方面，公共部門資產(chǎn)負債表包含所有國有企業(yè)的財務操作、資產(chǎn)和負債狀況，能夠提高每一家國有企業(yè)的財務透明度，確保國有企業(yè)經(jīng)營目標與公共部門目標相一致。公共部門資產(chǎn)負債表還能反映出，宏觀經(jīng)濟沖擊通過存在問題的國有企業(yè)間相互影響產(chǎn)生層疊效益，最終危及國家財政狀況。目前，澳大利亞、新西蘭和英國等國已采用公共部門資產(chǎn)負債表。IMF認為，對一些國家而言，將全部國有企業(yè)納入公共部門資產(chǎn)負債表尚需穩(wěn)步推進，但那些僅披露中央政府或政府一般財政狀況的國家，應通過備忘錄方式補充說明政府向國有企業(yè)提供擔保情況。在對標國家財政目標方面，通過設定國有企業(yè)預算盈余和債務總額等指標，以實現(xiàn)既定的經(jīng)濟增長、通脹水平和金融穩(wěn)定等宏觀經(jīng)濟目標。將非金融類的國有企業(yè)納入財政監(jiān)測目標至關重要，這樣可確保政府能有效監(jiān)測國有企業(yè)的總體債務水平，并能夠限制政府通過國有企業(yè)來規(guī)避預算約束，有利于加強財政紀律，提高財政透明度，避免非金融類國有企業(yè)的財務風險使得政府被動成為最終“買單人”而承擔巨大的財政風險。目前，拉美地區(qū)許多國家已將大多數(shù)非金融類的國有企業(yè)納入財政監(jiān)測目標。在提高透明度方面，國有企業(yè)的年度報表包括公司詳細信息，以及國有企業(yè)所在行業(yè)的整體、各部門和各公司的經(jīng)營狀況。披露國有企業(yè)財務報表是發(fā)達國家的慣例，但新興經(jīng)濟體常常只披露上市的國有企業(yè)財務信息。IMF樣本分析顯示，目前，法國、愛爾蘭、新西蘭和瑞典至少已經(jīng)披露最大國有企業(yè)的績效信息；印度、巴拉圭、菲律賓和瑞典等國已發(fā)布國有企業(yè)所在行業(yè)的總體績效報告；巴西、加納、印度、韓國、瑞典等披露國有企業(yè)作為單個企業(yè)的財務和績效信息。[7]

　　三是完善國有企業(yè)的公司治理體系。在制定合理的定價政策方面，定價規(guī)則必須透明、去政治化，確保國有企業(yè)提供的商品與服務定價能夠實現(xiàn)成本補償。若能源企業(yè)不能通過商品定價實現(xiàn)成本補償，政府必須通過透明方式為企業(yè)提供補償。在完善國有企業(yè)公司治理方面，制定和加強國有企業(yè)的公司治理標準，促進董事會專業(yè)化，確保企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人自主決策，建立良好人事、工資和采購政策，提高企業(yè)經(jīng)營效率。目前，加拿大、德國、荷蘭、瑞士等我國國有企業(yè)要求部分或全部的董事會成員獨立于政府。自2015年OECD發(fā)布《國有企業(yè)公司治理指引》[8]之后，OECD成員大多數(shù)國企按公司法組建，遵循和私企相同的法律法規(guī)，近一半市值的國企已公開上市。在建立獨立監(jiān)管機構方面，獨立監(jiān)管機構能夠平衡不同利益攸關者之間的關系，確保政府、國企和私企依據(jù)透明、確定的規(guī)則操作。監(jiān)管機構要確保公共事業(yè)領域的國企收費能平衡公眾支付能力與企業(yè)成本補償。IMF認為，在低收入國家，將監(jiān)管資源匯集到單個監(jiān)管機構，從而對所有國有企業(yè)進行監(jiān)管，有利于提升監(jiān)管能力。

　　四是推進競爭中性原則。競爭中性原則最早由澳大利亞在1996年提出，旨在確保經(jīng)營者不因所有制而產(chǎn)生競爭優(yōu)勢的一系列制度安排。OECD在競爭中性原則研究和推廣方面發(fā)揮重要作用。自2009年出版《國有企業(yè)與競爭中性原則》之后，2011年，OECD在《競爭中性與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)與政策選擇》中，[9]對競爭中性原則賦予更加一般化定義，討論在一國或區(qū)域內部構建公平競爭環(huán)境。此后，OECD競爭中性原則主要從貿(mào)易和投資角度，討論國有企業(yè)在全球經(jīng)濟中扮演的角色、產(chǎn)生的影響以及防范機制。OECD競爭中性原則包括：競爭中性定義、識別標準、評價準則、投訴機制、約束和懲罰機制，構成一個完整的競爭中性原則實施體系，旨在指導國有企業(yè)在公平競爭基礎上參與國際貿(mào)易和投資活動，減少政府干預和補貼，提高透明度。[10]近年來，歐盟、美國等發(fā)達經(jīng)濟體都在大力推行競爭中性原則。

　?。ㄋ模┪覈鴩衅髽I(yè)的市場化改革動態(tài)

　　國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟發(fā)展的內在需要。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出，“國家要為各種所有制經(jīng)濟平等參與市場經(jīng)濟創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁”。2002年黨的十六大報告繼續(xù)上述思路，指出要“形成各種所有制經(jīng)濟平等競爭、相互促進新格局”。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟”。黨的十九屆四中全會將十八屆三中全會“平等使用生產(chǎn)要素”更改為“平等使用資源要素”。2020年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，再次重申堅定不移深化市場化改革方向的決心，把社會主義市場經(jīng)濟體制確認為“社會主義基本經(jīng)濟制度”的一部分，要求最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，全面對接國際高標準市場規(guī)則體系。

　　我國國企市場化改革取得積極進展。截至2019年年底，國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額201.3萬億元，比2012年增加129.9萬億元，年均增長16%；2019年國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入59.1萬億元，比2012年增加21.1萬億元，年均增長6.5%；實現(xiàn)利潤總額3.6萬億元，比2012年增加2萬億元，年均增長8.8%。[11]與發(fā)達國家相比，我國國有企業(yè)總體規(guī)模、在經(jīng)濟中的角色和對全球貿(mào)易的影響非常突出。在OECD樣本分析的40個國家，除中國之外的其他國家2015年年底政府全資或控股的國有企業(yè)合計2467家，市值2.4萬億美元，雇傭920萬人；中國中央政府控制的國有企業(yè)有51341家，市值29.2萬億美元，雇傭2020萬人。[12]2019年“財富500強”按銷售收入排名最大公司中，中國大陸和香港、臺灣地區(qū)有129家，第一次超過美國的121家，其中大陸公司多數(shù)是國有企業(yè)。[13]2017至2019年，進入世界500強的全國國有資本系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)從67家增加到80家，營業(yè)總收入、利潤總額分別增長17.3%、20.6%，營業(yè)收入利潤率提高0.4個百分點至5.9%，累計上交稅費10.9萬億元。其中，中央企業(yè)營業(yè)總收入、利潤總額分別增長17.3%、29.1%，營業(yè)收入利潤率提高0.7個百分點至6.1%，擁有有效專利總量約77萬項，上交國有資本收益2372億元、財政專項利潤3000億元。[14]但總體而言，我國國有企業(yè)盈利能力和生產(chǎn)效率低于民營企業(yè)。IMF在2020年與中國第四條款磋商時表示，若中國國企生產(chǎn)效率提高到與民營企業(yè)的水平，中國經(jīng)濟中長期產(chǎn)出將會提高約4%。

　　二、雙循環(huán)新發(fā)展格局對國有企業(yè)改革的新發(fā)展要求

　　加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是黨中央基于百年未有之大變局和世紀未有之大疫情的影響，積極籌劃以更深層次的改革、更高水平的開放加快形成內外良性循環(huán)的戰(zhàn)略抉擇。國有企業(yè)特別是中央企業(yè)作為國民經(jīng)濟中骨干企業(yè)在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中被賦予新的職責。

　　（一）國有企業(yè)應成為暢通國內大循環(huán)的戰(zhàn)略支撐

　　2021年，我國在全面建成小康社會之后，開始邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。面對經(jīng)濟全球化逆風、保護主義和“去中國化”甚囂塵上的日趨復雜的外部形勢，作為第二大經(jīng)濟體，過去資源和市場“兩頭在外”的經(jīng)濟模式不利于我國經(jīng)濟可持續(xù)、高質量發(fā)展。在新發(fā)展階段，國有企業(yè)必須充分發(fā)揮國內超大規(guī)模市場優(yōu)勢，認真貫徹新發(fā)展理念，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平，大力推動科技創(chuàng)新，打造未來發(fā)展新優(yōu)勢，促進高質量發(fā)展。

　　國有企業(yè)應在暢通國內大循環(huán)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，構建國內大市場方面發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用。一是通過戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，實現(xiàn)大規(guī)模集成創(chuàng)新，促進經(jīng)濟結構轉型和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品升級，解決產(chǎn)能過剩和資源閑置問題。國有企業(yè)要抓住數(shù)字化轉型和綠色發(fā)展新機遇，大力推進科技創(chuàng)新，通過技術賦能和深化改革，不斷提升自身的經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力。二是國有企業(yè)應發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈效應，引導上下游產(chǎn)業(yè)鏈上不同所有制企業(yè)，共同確保國民經(jīng)濟生產(chǎn)、流通、分配和消費等各環(huán)節(jié)有序連接、高效運行。要以國有大型龍頭企業(yè)為主體，圍繞重點產(chǎn)業(yè)鏈、重大投資項目打通堵點、連接斷點，形成上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展的局面，以加強要素保障，保證各類市場和生活服務業(yè)正常供給，暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場循環(huán)、經(jīng)濟社會循環(huán)。三是國有企業(yè)要加大關鍵基礎材料、核心基礎零部件、先進基礎工藝、產(chǎn)業(yè)技術基礎和基礎裝備投入，著力補齊產(chǎn)業(yè)鏈的短板及缺失環(huán)節(jié)，構建完整的生產(chǎn)供應體系，打造具有戰(zhàn)略性和全局性的產(chǎn)業(yè)鏈。在重要行業(yè)和關鍵領域發(fā)揮保障作用，強化維護國家安全和產(chǎn)業(yè)基礎的能力，提升國防軍工、能源資源、糧食、戰(zhàn)略性網(wǎng)絡基礎設施等領域的保障水平。

　?。ǘ﹪衅髽I(yè)應成為連接國際國內循環(huán)的橋梁紐帶

　　新發(fā)展格局以國內大循環(huán)為主體，絕不是關起門來封閉運行，而是通過發(fā)揮內需潛力，使國際國內兩個市場更好聯(lián)通、國際國內兩種資源更好利用，實現(xiàn)更加強勁可持續(xù)發(fā)展。國有企業(yè)在聯(lián)通國際國內循環(huán)、利用國際國內兩個市場和兩種資源等方面應發(fā)揮橋梁紐帶作用。

　　國有企業(yè)應利用“十四五”期間我國實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放的契機，依托我國市場優(yōu)勢，全面深度參與國際合作，促進國際國內雙循環(huán)，促進國際國內兩個市場良性發(fā)展。一是順應全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈向北美、歐洲和亞洲三大區(qū)域匯集的時代潮流，繼續(xù)實施好“走出去”戰(zhàn)略，加強與跨國公司在生產(chǎn)性服務業(yè)和服務貿(mào)易等領域的利益捆綁，推動形成共生的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈價值鏈，并努力推進價值鏈向高端發(fā)展，促進更好利用國際市場資源。二是以共建“一帶一路”高質量發(fā)展為紐帶，按照共商共建共享原則，在沿線國家基礎設施建設中積極引入中國龍頭企業(yè)的龍頭產(chǎn)品，提供一流質量和一流服務，塑造以中國制造、中國創(chuàng)造為關鍵技術的國際生產(chǎn)體系。三是在國內市場，國有企業(yè)應利用好自貿(mào)試驗區(qū)和服貿(mào)試驗區(qū)，加強與外資企業(yè)的合作，發(fā)揮“頭雁效應”推動形成一批產(chǎn)業(yè)鏈集群，促進協(xié)同發(fā)展。同時，主動擴大進口，推動實現(xiàn)進出口平衡，為全球提供總需求，提高我國在國際經(jīng)濟舞臺上的話語權和影響力。

　?。ㄈ﹪衅髽I(yè)應成為由過去不斷融入國際循環(huán)逐步轉向引導國際資源融入國內循環(huán)的主力軍

　　改革開放以來，按照國內發(fā)展的實際需要，我國經(jīng)濟以國有企業(yè)為代表，通過向國際市場“要資金”“要技術”“要資源”“要市場”到“要規(guī)則”，不斷融入國際大市場。在改革開放初期，我國經(jīng)濟百業(yè)待興，但發(fā)展缺乏啟動資金，對外“要資金”旨在解決發(fā)展的資金瓶頸，“要技術”解決基本發(fā)展需要。加入世界貿(mào)易組織后，我國快速成長為世界加工廠，兩頭在外的生產(chǎn)模式，對外不僅“要資源”，而且“要市場”，“要規(guī)則”則是更高層次的發(fā)展需要。在這個過程中，國有企業(yè)經(jīng)營管理也經(jīng)歷了“學樣”“跟跑”“并跑”到在一些領域“領跑”的過程，推動我國經(jīng)濟也由封閉不斷融入國際大循環(huán)，成為全球第二大經(jīng)濟體和世界貿(mào)易大國。

　　新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟將在更高水平推進開放，我國市場空間大、資源充足、配套產(chǎn)業(yè)齊全、發(fā)展經(jīng)營豐富，這預示著我國未來發(fā)展前景仍然向好，不僅對大型跨國公司具有較強的吸引力，而且我國會成為發(fā)展中國家自身發(fā)展過程中“要資金”“要技術”“要資源”“要市場”的對象國。在這個過程中，國有企業(yè)是重要平臺，也是為其他發(fā)展中國家提供發(fā)展資源和發(fā)展經(jīng)營的重要實體，成為引領全球企業(yè)融入國內市場的主力軍，在推動全球共同富裕、構建人類命運共同體方面發(fā)揮重要作用。

　　三、構建新發(fā)展格局中國有企業(yè)改革的基本思路與路徑

　?。ㄒ唬┬掳l(fā)展階段國有企業(yè)改革的基本思路

　　新發(fā)展階段，推進國有企業(yè)改革需要處理好三組關系，通過先易后難、穩(wěn)步推進，確保我國國有企業(yè)有效服務于構建新發(fā)展格局，成為與市場經(jīng)濟相適應的、和其他企業(yè)一起公平參與全球和國內市場競爭、與全球貿(mào)易規(guī)則有效對接的實體。

　　一是處理好繼承和創(chuàng)新的關系。在宏觀層面，客觀認識到我國國企在社會主義市場經(jīng)濟體制中的基礎性作用，通過頂層設計優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結構，做到國有資本有進有退；在微觀層面，國企改革因企施策，協(xié)調好社區(qū)、企業(yè)、職工等多重關系，推動國企改革實現(xiàn)帕累托優(yōu)化，提高公共資源的配置效率。

　　二是處理好政府和市場的關系。國企是政府干預資源配置、參與微觀經(jīng)濟活動的重要手段。國企改革說到底是調整政府與市場之間關系，盡可能發(fā)揮市場作用。對于涉及國家安全和國民經(jīng)濟命脈等公共職責的行業(yè)領域，繼續(xù)發(fā)揮政府的作用，做大做強這些領域的國企；對于其他領域，應發(fā)揮市場作用，通過公平競爭提高企業(yè)生產(chǎn)率。

　　三是處理好發(fā)展和安全的關系。統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事是黨的十九屆五中全會作出的重大部署。發(fā)展是安全的保障，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。安全是發(fā)展的前提，沒有安全就無從談發(fā)展。當前，我國經(jīng)濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，實現(xiàn)高質量發(fā)展還有許多短板弱項。國企改革必須統(tǒng)籌好發(fā)展和安全的關系，通過改革增強競爭能力和風險防控能力，促進高質量發(fā)展。

　?。ǘ嫿ㄐ掳l(fā)展格局中國有企業(yè)改革路徑

　　為適應構建雙循環(huán)新發(fā)展格局要求，必須從戰(zhàn)略高度，以開放心態(tài)，多措并舉，推進國有企業(yè)改革。

　　1.堅持新發(fā)展理念，明晰責權，大力推進國有企業(yè)分類核算、分類考核

　　在摸清國有企業(yè)“家底”，全面梳理中央和地方國有企業(yè)基本情況的前提下，按國有資本總體布局，清晰界定每一家國有企業(yè)職責范圍，建立國有企業(yè)“退出”機制。同時，積極推進國有企業(yè)分類核算和考核制度。國有企業(yè)的公共服務職能要作為公益性企業(yè)進行管理，必須與商業(yè)活動相分離。若在機構上不能分離，則必須先在會計上實行分離，進行分類核算，分類考核。政府對國有企業(yè)公益性業(yè)務成本，要給予公平、透明、可問責的補償。此外，定期審核評估每一家國有企業(yè)存在的必要性。對于符合國有資本布局優(yōu)化和結構調整的國有企業(yè)，支持其通過并購和專業(yè)化整合發(fā)揮龍頭作用，提高經(jīng)營效率和整體競爭力。對于競爭性行業(yè)和領域，包括能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)，積極推進市場化改革，吸引更多社會資本投入。對于那些不具備競爭力的非主營業(yè)務和不良資產(chǎn)，則采取合適方式退出。

　　2.適應“三新一高”戰(zhàn)略需要，頂層設計國有企業(yè)改革工程

　　國有企業(yè)改革是一項系統(tǒng)性工程。在新發(fā)展階段，要貫徹新發(fā)展理念，將國有企業(yè)改革納入構建雙循環(huán)新發(fā)展格局、促進高質量發(fā)展中進行統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)一部署，研究確定國有資本總體布局、明確界定國有企業(yè)公共職責及其權責，確保國有資本進一步向涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈重要行業(yè)領域以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，夯實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎，發(fā)揮國有企業(yè)在暢通國內大循環(huán)中的引領作用，促進行業(yè)高質量發(fā)展，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈安全。同時，按照新發(fā)展階段全面依法執(zhí)政、提高國家治理能力的要求，健全完善與國有企業(yè)相關的法律法規(guī)，特別要健全管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，確保國有資本運營和國有企業(yè)改革有法可依、有章可循、程序合法，并清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定。

　　3.切實提升國有企業(yè)經(jīng)營效率，有效增強參與構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心競爭力

　　打鐵必須自身硬，國有企業(yè)改革應加強財務管理，通過“他律”促進企業(yè)治理改革提高經(jīng)營效率。提升經(jīng)營效率，既是國有企業(yè)改革的出發(fā)點，也是增強公共資源配置的基本要求。第一，參照《OECD國有企業(yè)治理指引》，建立完善的現(xiàn)代治理結構和機制，著力健全完善國有企業(yè)激勵結構、經(jīng)營者選擇機制和監(jiān)督機制、決策權力配置等，進一步提高國有企業(yè)治理水平，提高國有企業(yè)效率。第二，完善國有企業(yè)信息披露制度，提高透明度。制定不同行業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負債表編制格式，全面要求所有行業(yè)、所有類型的國有企業(yè)披露其商業(yè)性業(yè)務資產(chǎn)負債表，對于公益性業(yè)務，在不涉密的情況下也鼓勵披露。積極研究編制公共部門資產(chǎn)負債表的可行性。當前要按《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》要求，將所有國有企業(yè)納入資產(chǎn)負債約束管理體制，并根據(jù)行業(yè)特征設置資產(chǎn)負債約束指標標準，嚴格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)資產(chǎn)負債率，有效防范國有企業(yè)的經(jīng)營風險向財政風險轉變。第三，積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革，提升國有企業(yè)活力和競爭力。不斷拓寬混合所有制改革領域和范圍，根據(jù)國有企業(yè)所在行業(yè)特征，合理設計和優(yōu)化股權結構，引進不同少量私人股權，增強國有企業(yè)活力。以混合所有制改革為抓手，在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上與民營企業(yè)、中小企業(yè)深化合作，維護穩(wěn)住產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈，切實增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力。

　　4.以嫁接國際國內兩個循環(huán)為宗旨，建立健全符合國際慣例的補貼體系

　　對標國際標準，參照競爭中性原則，深化國內補貼機制改革。首先，要確保補貼政策遵循市場導向原則、競爭中性原則和有法可依原則，對國有企業(yè)、私人企業(yè)和外企一視同仁?？山梃b發(fā)達國家政策經(jīng)驗，補貼可向中小企業(yè)傾斜，通過國家科研經(jīng)費和政府資助形式支持中小企業(yè)進行新技術研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化。其次，要總量控制財政補貼規(guī)模。遵循國際慣例，補貼集中在研發(fā)與綠色發(fā)展等領域，[15]包括支持基礎研究、競爭前技術的研發(fā)活動以及支持企業(yè)在節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)技術的應用與相關投資方面。再次，改變現(xiàn)有直接補貼企業(yè)的做法，可借鑒美國、日本和德國的通行做法，將補貼資金打包撥給公共科技服務體系，支持其單獨研發(fā)提供可擴散的技術，并為企業(yè)提供其他技術服務，或者支持其與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)，促進技術進步。[16]最后，加強補貼紀律。可借鑒歐盟國家援助制度，建立國家補貼制度，規(guī)范各級政府補貼行為，建立懲戒制度，確保市場公平競爭。

　　[ 參 考 文 獻 ]　

　　[1][8]OECD.OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises[R].Paris: OECD Publishing,2015.　

　　[2][3][4][5][6][7]IMF.State-Owned Enterprises: The Other Government[R]. IMF Fiscal Monitor:47-74, Washington, DC,April 2020. 　　[9]OECD.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises: Challenges and Policy Options[R]. Paris: OECD Publishing,2011. 　　[10]OECD.Competitive Neutrality：Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business[R]. Paris: OECD Publishing,2012.

　　[11]郝鵬.深入實施國企三年行動推動國資國企高質量發(fā)展[J].求是,2021(2).　

　　[12]OECD.The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises [R]. Paris: OECD Publishing,2017. 　　[13]2019年財富世界500強排行榜[EB/OL].財富中文網(wǎng),http://www.fortunechina.com/fortune500/c/2019-07/22/content_339535.htm,2019-7-22. 　　[14]國企改革“1+N”政策落實落地央企公司制改制全面完成[EB/OL].國務院新聞辦公室,http://www.scio.gov.cn/video/42600/42601/Document/1689445/1689445.htm, 2020-10-12. 　　[15]張春霖.CPTPP關于其國企規(guī)則的例外和豁免規(guī)定[EB/OL].財新網(wǎng),http://opinion.caixin.com/2020-11-27/101633005.html,2020-11-27.

　　[16]肖紅軍,陽鎮(zhèn),姜培寧.平臺型企業(yè)發(fā)展:“十三五”回顧與“十四五”展望[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報,2020(6).　

　　[作者簡介]熊平安，上海商學院教務處處長、副教授；秦月星，財政部國際經(jīng)濟關系司研究處處長、副教授。　　 　?、僮ⅲ鹤?017年12月12日在世界貿(mào)易組織第11屆部長級會議期間，美國、歐盟和日本三國貿(mào)易部長發(fā)表第一個聯(lián)合聲明以來，三方已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了7份與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相關的聯(lián)合聲明，試圖通過多邊規(guī)則對非市場導向政策特別是政府補貼帶來的產(chǎn)能過剩問題進行規(guī)范。