工信部等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）提出了制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移與承接的原則、重點(diǎn)和要求。落實(shí)好這個(gè)《指導(dǎo)意見》，需要深刻認(rèn)識(shí)其背景、特點(diǎn)以及廣州在這個(gè)過程中需處理好的幾個(gè)關(guān)系。

　　制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的發(fā)展背景

　　這個(gè)背景可從三個(gè)方面來理解。從理論背景看，地區(qū)間的發(fā)展變化主要是通過資源流動(dòng)連接起來的。一般來說，勞動(dòng)力從低收入地區(qū)流向相對(duì)高收入地區(qū)，產(chǎn)業(yè)資本從相對(duì)高成本地區(qū)流向相對(duì)低成本地區(qū)。然而，這兩種資源對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用完全不同。前者有利于提高勞動(dòng)力邊際生產(chǎn)率、勞動(dòng)力資源利用率和工資水平；而對(duì)勞動(dòng)力流出地，其對(duì)工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)有限。比如說，流出去的多數(shù)是當(dāng)?shù)剌^高素質(zhì)的青壯年勞動(dòng)力，這樣的群體大量外出打工影響到產(chǎn)業(yè)資本的流入。而以制造業(yè)轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)資本流入則會(huì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因?yàn)樵谝粋€(gè)地區(qū)內(nèi)生能力有限的情況下，引導(dǎo)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本流入，不僅增大當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模，也創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，從而提高人均收入水平，如果流入當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)資本勢(shì)頭不減。不僅當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力流出動(dòng)力會(huì)減弱，甚至一些外出的勞動(dòng)力也可能回流。

　　從歷史背景看，發(fā)展初期，勞動(dòng)力流出一般是先于制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本流入的。一方面，勞動(dòng)者流動(dòng)只需要考慮流入地與本地間的預(yù)期收入水平差距，而作為產(chǎn)業(yè)主體的企業(yè)遷移所考慮的因素就復(fù)雜得多，如地理區(qū)位、交通條件、營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、要素匹配和資源稟賦等。另一方面，大多數(shù)地區(qū)都是制造業(yè)承接地，許多中心城市也是集聚效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些地區(qū)因集聚而使其人口密度和經(jīng)濟(jì)密度迅速增大，因而該地區(qū)土地、勞動(dòng)力等價(jià)格與周邊地區(qū)差距拉大。于是，該地區(qū)的一些占地較多、附加值偏低的企業(yè)會(huì)率先外遷。如果這樣的地區(qū)在發(fā)展中不斷增加，可轉(zhuǎn)移的環(huán)境與條件也不斷改善，制造業(yè)轉(zhuǎn)移就變得越來越普遍。所以，它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國全面建成小康社會(huì)后，已進(jìn)入這個(gè)階段。

　　從實(shí)踐過程看，改革開放以來我國東中西部發(fā)展差距經(jīng)歷了先拉大后縮小的過程。珠三角和粵東西北地區(qū)間的發(fā)展差距變化是一個(gè)縮影。數(shù)據(jù)顯示，40多年來兩者的人均GDP之比也有一個(gè)從拉大到縮小的過程，拐點(diǎn)是在2005年。這一年兩地間人均GDP之比達(dá)到4.05，隨后不斷縮小，2021年降至2.59。之所以出現(xiàn)這種變化，是因?yàn)?005年前，粵東西北地區(qū)主要是勞動(dòng)力流出，而缺少產(chǎn)業(yè)資本流入。此后，廣東省加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入和重大項(xiàng)目投資，產(chǎn)業(yè)資本開始流向粵東西北地區(qū)。全球金融危機(jī)對(duì)珠三角產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”的倒逼加速了陶瓷、皮革、制鞋、紡織和家具等行業(yè)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移?！笆濉币詠?，在“一核一帶一區(qū)”政策引領(lǐng)下，通過加大財(cái)政支持、深化對(duì)口幫扶、改善運(yùn)輸條件、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等有效舉措，流入粵東西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)一步增多，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程不斷提速。

　　當(dāng)前制造業(yè)轉(zhuǎn)移的主要特點(diǎn)

　　當(dāng)前的制造業(yè)轉(zhuǎn)移主要有三個(gè)特點(diǎn)，首先，制造業(yè)轉(zhuǎn)移是企業(yè)將研發(fā)、生產(chǎn)與營銷等業(yè)務(wù)跨地區(qū)分布的一部分。比如說，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)放到土地成本較低的地區(qū)，而將研發(fā)、營銷或總部放到核心城市，通過跨地區(qū)分布，使企業(yè)獲得不同地區(qū)的多種優(yōu)勢(shì)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不僅珠三角核心城市的企業(yè)將研發(fā)與營銷留在本地、生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)向外轉(zhuǎn)移，而且粵東西北地區(qū)許多有能力的企業(yè)也把研發(fā)中心紛紛設(shè)立在核心城市，把當(dāng)?shù)刈鳛樯a(chǎn)基地。這種現(xiàn)象兩年前在粵東西北等地還是鳳毛麟角，今年卻已變得十分普遍了。可見，這兩個(gè)方面都是企業(yè)根據(jù)各地區(qū)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行功能再配置的過程。

　　其次，制造業(yè)轉(zhuǎn)移不是簡(jiǎn)單的工廠搬遷，更不是傳統(tǒng)、落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，而是技術(shù)設(shè)備的改造與更新過程。一方面，因?yàn)槌薪拥貙?duì)流入的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在生態(tài)環(huán)保與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都制定和實(shí)施了與制造業(yè)輸出地一樣的嚴(yán)格要求，明確了哪些項(xiàng)目不引進(jìn)的負(fù)面清單。另一方面，許多企業(yè)恰好利用制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì)，圍繞著數(shù)字化與綠色化，使用新技術(shù)、安裝新設(shè)備和新生產(chǎn)線，推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與綠色低碳發(fā)展。這類似于一個(gè)“小康家庭”搬新房子，它并不是將用過的老屋家具都原封不動(dòng)地搬過去，而是個(gè)性化地定制諸多適合新房子的新家具。

　　最后，制造業(yè)轉(zhuǎn)移是一個(gè)集約化發(fā)展的過程。隨著地區(qū)間的土地價(jià)差擴(kuò)大，一方面制造業(yè)輸出地以“三舊改造”為抓手，將土地資源從低附加值產(chǎn)業(yè)配置到高附加值產(chǎn)業(yè)上來，使單位土地產(chǎn)出率明顯提高。另一方面制造業(yè)承接地以園區(qū)發(fā)展為重點(diǎn)，通過園區(qū)規(guī)劃與建設(shè)，提供不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的公共設(shè)施，如對(duì)化工產(chǎn)品、金屬制造等園區(qū)污水排放的集中處理，把不同企業(yè)招聘的技工和人才所必須的住房、教育納入公共服務(wù)范疇。此外，為提高園區(qū)經(jīng)濟(jì)密度（單位土地面積的GDP產(chǎn)值），許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新管理方式，通過引進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈中龍頭企業(yè)，并委托其對(duì)園區(qū)經(jīng)營管理，帶動(dòng)了上下游企業(yè)入園，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)向集群的轉(zhuǎn)變。美的南沙工業(yè)園建設(shè)與經(jīng)營管理提供了這樣一個(gè)成功案例。

　　廣州在推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)移中的重要作用

　　近年來，廣州在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游對(duì)接、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作和科技成果跨地區(qū)合作等三種制造業(yè)轉(zhuǎn)移模式落地中取得了明顯進(jìn)展。接下來，要持續(xù)做好制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移，還需處理好以下三個(gè)關(guān)系。

　　一是制造與服務(wù)的關(guān)系。作為一個(gè)對(duì)外開放程度很高的國家中心城市，廣州經(jīng)濟(jì)的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力從來都不是以自己的生產(chǎn)和服務(wù)滿足自己消費(fèi)的自我循環(huán)來衡量和評(píng)價(jià)的，而是看全省、全國乃至全球經(jīng)濟(jì)對(duì)廣州的發(fā)展需求和廣州高質(zhì)量地滿足這些需求的程度。在企業(yè)跨地區(qū)配置日益普遍的情況下，越來越多的企業(yè)對(duì)廣州具有優(yōu)勢(shì)的技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、外貿(mào)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)與生產(chǎn)服務(wù)等產(chǎn)生了需求。滿足這些日益增長的需求驅(qū)動(dòng)了廣州第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，并促使其占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。但是，這與制造業(yè)立市并不矛盾，而是更聚焦于制造業(yè)鏈條上的中高端環(huán)節(jié)，如總部經(jīng)濟(jì)等以及為制造業(yè)發(fā)展提供各項(xiàng)專業(yè)化服務(wù)的領(lǐng)域。如果整個(gè)制造業(yè)遷走了，那么，研發(fā)與營銷就失去了基礎(chǔ)。當(dāng)前在企業(yè)跨地區(qū)布局中，制造業(yè)發(fā)展已從一個(gè)城市的自成體系轉(zhuǎn)向了地區(qū)分工合作推動(dòng)。

　　二是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。制造業(yè)轉(zhuǎn)移不是靠行政指令來實(shí)現(xiàn)的，而是企業(yè)根據(jù)不同地區(qū)的相對(duì)成本和市場(chǎng)變化自主選擇的結(jié)果。雖然政府不能替代企業(yè)做出在哪里投資的決策，但是，可以通過公共品供給的數(shù)量與質(zhì)量影響與引導(dǎo)企業(yè)的投資決策，諸如運(yùn)輸條件、營商環(huán)境、市場(chǎng)秩序和教育醫(yī)療等。而地方政府是當(dāng)?shù)毓财返墓┙o主體，一個(gè)地區(qū)提供什么樣的公共品，直接影響著當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的成本收益?，F(xiàn)實(shí)中，地理區(qū)位和資源稟賦接近的兩個(gè)省市在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)存在明顯差異的案例比比皆是。所以，更好發(fā)揮政府作用是引導(dǎo)企業(yè)決策所不可或缺的。在這個(gè)方面，廣州可探索的產(chǎn)業(yè)合作空間還是很大的。比如說，如何將具有引領(lǐng)性的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更有效地延伸到共建的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，或如何以“產(chǎn)業(yè)飛地”模式，發(fā)揮廣州品牌和廣州標(biāo)準(zhǔn)在吸引制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移中發(fā)揮更大的作用等。

　　三是集聚與擴(kuò)散的關(guān)系。城市是通過與外部互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)能量轉(zhuǎn)換的。一個(gè)城市如果傳統(tǒng)產(chǎn)能轉(zhuǎn)不出去，那么，新產(chǎn)業(yè)就缺少發(fā)展空間。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)前的港澳地區(qū)因缺少發(fā)展腹地，使新產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制的事實(shí)說明了這一點(diǎn)。如果傳統(tǒng)產(chǎn)能轉(zhuǎn)出去了，而新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品或新業(yè)態(tài)沒有及時(shí)地發(fā)展起來，那么城市也會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足甚至衰落，如，20世紀(jì)80-90年代英國利物浦、曼徹斯特和伯明翰以及美國的匹斯堡、芝加哥等城市在一定程度上的衰落就是例證。只有通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不斷推陳出新，才能在保持城市增長中創(chuàng)造出源源不斷的產(chǎn)能外溢，進(jìn)而形成廣州與其他城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。對(duì)廣州而言，必須堅(jiān)持把創(chuàng)新擺在全局發(fā)展的核心地位，不斷營造適宜創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生活、工作與生態(tài)環(huán)境，使不斷流入的高素質(zhì)人力資本進(jìn)得來，留得住，過得好。只有加快創(chuàng)新發(fā)展，才能提供源源不斷的轉(zhuǎn)移資源，從而更好地促進(jìn)廣州與周邊城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

　?。ㄗ髡呦祻V東省社科院教授）