全球共同課題:加強(qiáng)氣候適應(yīng)的能力建設(shè)
作者:胡玉坤(北京大學(xué)全球健康發(fā)展研究院研究員、博導(dǎo))
氣候變化是我們時代所有國家共同面臨的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。減緩和適應(yīng)堪稱應(yīng)對全球氣候變化不可或缺并且緊密關(guān)聯(lián)的兩個支柱。將減緩和適應(yīng)整合起來,形成有利于可持續(xù)發(fā)展的氣候韌性,已成為一個迫在眉睫的當(dāng)務(wù)之急。
1、減緩與適應(yīng)是一枚硬幣的兩面
氣候變化是人類迄今所面臨的影響最深遠(yuǎn)也最復(fù)雜的全球性危機(jī)。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會3月份剛剛通過了“教科書級”的第六次評估《綜合報(bào)告》,并逐行批準(zhǔn)了其《政策制定者摘要》。聯(lián)合國秘書長古特雷斯在發(fā)布會的視頻致辭中開門見山地指出:“人類正如履薄冰,這層薄冰正在融化,世界必須更快地作出回應(yīng)?!彼M(jìn)一步警告:“氣候定時炸彈正在滴答作響?!绷χ鲗p緩與適應(yīng)整合起來促進(jìn)氣候韌性發(fā)展的這份權(quán)威報(bào)告,被視為“拆除這顆氣候定時炸彈的一個指南”,更被當(dāng)作“人類生存的一個指南”。
減緩與適應(yīng)是應(yīng)對全球氣候變化缺一不可且密切關(guān)聯(lián)的兩個基石?;赝麣v史,1992年在里約會議上開放簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》就將減緩和適應(yīng)確立為兩個應(yīng)對戰(zhàn)略。減緩與適應(yīng)雖有交疊之處,但兩者目的截然有別。減緩旨在降低人類排放的溫室氣體所導(dǎo)致的全球暖化;適應(yīng)則意在抵御氣候變化帶來的不可避免的負(fù)面影響。有效的深度減排可起到“釜底抽薪”斬?cái)嗌郎卦搭^的作用,有助于降低投資于適應(yīng)的成本。沒有大幅減排,適應(yīng)努力恐將變得徒勞無功。但不可否認(rèn)的是,縱然立刻停止了所有溫室氣體排放,也未必能取得立竿見影的溫控效果。
在全球氣候治理模式中,減緩和適應(yīng)恰似一枚硬幣的正反兩面。適應(yīng)雖不能取代雄心勃勃的深度和快速減排,但適應(yīng)行動有可能避免或最小化當(dāng)前和未來的損失和損害。為防范極端天氣事件做好應(yīng)急預(yù)案,建立多災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng),植樹造林以及構(gòu)筑韌性基礎(chǔ)設(shè)施等,均能發(fā)揮不容小覷的作用。不過,減緩與適應(yīng)終究不是治本與治標(biāo)的關(guān)系。讓減排先行,為減排讓路,或者一味減排而漠視適應(yīng)等,顯然都失之偏頗、不合時宜。果斷采取適應(yīng)行動的重要性和必要性無可辯駁。
縱覽過去30年,氣候減緩與適應(yīng)行動之間的失衡由來已久。長期以來,減緩得到了政策制定者、科學(xué)家和實(shí)踐者的優(yōu)先關(guān)注和資金支持。各種干預(yù)往往主要圍繞節(jié)能減排“做文章”。在國際主流敘事和話語體系中,減緩有時被等同于應(yīng)對氣候變化,適應(yīng)則時常被窄化為防災(zāi)減災(zāi)——適應(yīng)的行動空間因而受到了嚴(yán)重?cái)D壓。
適應(yīng)在全球氣候議程中的重要性近年來日漸凸顯。2015年通過的《巴黎協(xié)定》被公認(rèn)是全球氣候治理的一個分水嶺。178個締約方共同簽署的這份國際協(xié)議,首次促成各方共同致力于實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)內(nèi)將全球氣溫升幅控制在較工業(yè)化前水平不超過2攝氏度,并努力限制在1.5度以內(nèi)的宏偉目標(biāo)。這個全球藍(lán)圖還第一次提出了一個全球適應(yīng)目標(biāo),即“提高適應(yīng)能力,增強(qiáng)韌性并降低氣候變化的脆弱性,以期對可持續(xù)發(fā)展有所貢獻(xiàn)”。盡管姍姍來遲,氣候適應(yīng)絕不意味著被動地“坐以待斃”或隨波逐流,而是為迎接當(dāng)下和未來的更大考驗(yàn)未雨綢繆。因此,里程碑式的《巴黎協(xié)定》被譽(yù)為“我們與子孫后代以及整個人類大家庭訂下的盟約”。
遏制氣候變化不僅關(guān)乎人類的生死存亡,也事關(guān)唯一宜居之地球的健康。唯有深度而快速減排才有可能創(chuàng)造一個更安全而可持續(xù)的世界。隨著氣候威脅與日俱增,氣候風(fēng)險(xiǎn)的管理已變得更加復(fù)雜,也更為困難。災(zāi)難性的全球暖化,不單對我們這一代尤其是特別脆弱的國家和人口構(gòu)成威脅,還將對未來世代構(gòu)成更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。要“跑贏”氣候變化危機(jī),強(qiáng)有力的適應(yīng)干預(yù)成為一個繞不過去的當(dāng)務(wù)之急。
繼2013年出臺第一個《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》,2022年6月,中國與時俱進(jìn)與世界聯(lián)動,推出了升級版的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》——這標(biāo)志著我國在“雙碳”行動目標(biāo)開展得如火如荼之際,也揭開了氣候適應(yīng)治理的新篇章。
2、氣候適應(yīng)這一支柱緣何長期被忽視
將減緩當(dāng)作主軸的全球政策路徑沿襲已久。標(biāo)桿性的《巴黎協(xié)定》亦未能從根本上重塑減緩與適應(yīng)的平衡關(guān)系。自巴黎大會以來,一場全球性的碳中和運(yùn)動應(yīng)運(yùn)而生并日益壯大。到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和,成為當(dāng)今世界最為緊迫的一個優(yōu)先目標(biāo)。相比之下,全球適應(yīng)行動則呈現(xiàn)差強(qiáng)人意的緩進(jìn)之勢。究其原因,不外乎主要有以下幾個方面:
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》原本便是瞄準(zhǔn)降低溫室氣體排放的這個全球目標(biāo)而建構(gòu)的。自從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》將減緩確定為第一支柱、適應(yīng)為第二支柱以來,這一政策導(dǎo)向逐漸固化。換言之,兩者的不對稱,在全球氣候治理蹣跚起步之初就埋下了“伏筆”。不過,放在當(dāng)時的時代歷史背景中去考察并不難理解。由于歷史慣性,自上個世紀(jì)90年代以來,不計(jì)其數(shù)的節(jié)能減排項(xiàng)目在世界各地遍地開花。相形之下,氣候適應(yīng)迄今主要還囿于國際一級自上而下的推動和國家層面的有限回應(yīng),大規(guī)模的適應(yīng)行動仍付之闕如。
關(guān)于氣候適應(yīng)的敘事和話語長久充斥著各種迷思和誤解。比如,“傾力于適應(yīng)會分散對減緩注意力”的論調(diào),在國際發(fā)展界和學(xué)術(shù)界一直頗有市場。美國前副總統(tǒng)阿爾·戈?duì)栐谄?992年問世的暢銷書《瀕臨失衡的地球》中就認(rèn)為,專注于適應(yīng)可能會破壞緩解氣候變化的努力,因?yàn)檫@代表了“我們有能力及時想辦法上的一種懶惰,一種傲慢的信念”。這個假設(shè)伴隨時間的推移雖有所弱化,但一直影響都在。可見,對適應(yīng)缺乏正確的認(rèn)知和理解,也致使減排的成效大打折扣。
適應(yīng)作為全球性挑戰(zhàn)尚未成為一個普遍共識。長久以來,減緩被公認(rèn)為是一項(xiàng)全球性挑戰(zhàn),適應(yīng)則被解讀為國家或地區(qū)問題,尤其是脆弱國家和社區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。適應(yīng)還時常被貼上發(fā)展中國家問題的標(biāo)簽,特別是與處于氣候變化前線的最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家掛鉤。盡管質(zhì)疑之聲不絕于耳,但減排有望帶來全球益處,適應(yīng)僅使地方受益的慣性思維依然根深蒂固。這個論調(diào)掩蓋這樣一個不爭的事實(shí),即不論南北抑或貧富,世界上沒有任何一個國家能幸免于氣候變化帶來的不利影響。
適應(yīng)之所以處于下風(fēng)還因?yàn)闅夂蜃兓l(fā)災(zāi)難性后果的滯后性和不確定性。人們總是一廂情愿地將氣候威脅當(dāng)作遙遠(yuǎn)未來的一個威脅,即便各種極端天氣事件變得越發(fā)頻繁,潛在和實(shí)際的破壞日趨嚴(yán)重。由于林林總總的發(fā)展需求之間的平衡與競爭,國際和各國政策制定者在很大程度上未能及時將氣候適應(yīng)當(dāng)作亟待解決的一個優(yōu)先事項(xiàng)。因短視或缺乏可持續(xù)性意識,有的決策者不愿意拿出“真金白銀”為未來避免氣候?yàn)?zāi)難或者保障子孫后代的福祉“埋單”。
氣候適應(yīng)被淡化的深層次原因還可追溯到全球氣候治理場域中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷。眾所周知,最易受氣候變化影響的國家,往往也是最為脆弱的發(fā)展中國家。這些國家在氣候變化第一線掙扎并付出慘痛的代價絕非偶然。再說,在國際氣候舞臺的博弈中,貧弱國家畢竟不占優(yōu)勢,也缺乏充足的話語權(quán)。有影響力的發(fā)達(dá)國家一直抵制發(fā)展中國家提出的經(jīng)濟(jì)賠償要求,至今仍缺乏承擔(dān)起氣候融資道義責(zé)任的強(qiáng)烈政治意愿。
3、尋求全球適應(yīng)突破已刻不容緩
減緩與適應(yīng)的長期失衡造成了許多負(fù)面后果。毋庸置疑的是,我們不再有機(jī)會在減緩與適應(yīng)之間二選一,適應(yīng)已經(jīng)成為每個國家都繞不過去的一個時代課題。提振全球氣候適應(yīng)的理由和正當(dāng)性越來越充分。我們不妨從以下幾個維度展開分析:
人類迄今所采取的適應(yīng)行動與不斷升級的氣候風(fēng)險(xiǎn)完全不匹配。環(huán)顧今日世界,創(chuàng)紀(jì)錄的酷熱和旱情、百年不遇的突發(fā)性暴雨和洪水等極端氣候事件在世界各地此起彼伏。2022年夏季,極端高溫和水旱災(zāi)情互為疊加,在世界多地同時上演。在巴基斯坦,毀滅性的特大洪水淹沒了全境三分之一的國土,受災(zāi)者逾3300萬,并吞噬了上千條鮮活的生命。而一些慢發(fā)事件的負(fù)面影響絕不亞于極端天氣事件,包括海平面持續(xù)上升、冰川加速融化以及生物多樣性喪失等等。假如說30年前的氣候變化影響只囿于一時一地,那么在經(jīng)濟(jì)全球化的今天,通過供應(yīng)鏈、市場或人口流動等方式,氣候惡變還會溢出國界,對遙遠(yuǎn)的國家和地方產(chǎn)生影響。像節(jié)能減排一樣,迄今我們所采取的適應(yīng)行動遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
氣候變化不光是近在咫尺的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),也預(yù)示了更為嚴(yán)峻的未來威脅??v向來看,眼下的氣候變化及其負(fù)面影響與1992年相比已不可同日而語。當(dāng)前,全球平均升溫比前工業(yè)化水平已高出約1.1攝氏度,氣候變化廣泛而危險(xiǎn)的影響已是一個不爭的事實(shí)。事實(shí)上,全球變暖比預(yù)期來得更快,“2030年以后,任何一年的全球地表溫度都有50%可能性比工業(yè)化前高出1.5攝氏度”。任由這一趨勢發(fā)展下去,當(dāng)代人和未來世代都將不得不吞下更苦澀的惡果。氣候變化的不可逆性注定了全球氣候適應(yīng)治理將是一場曠日持久的“接力賽”。
突如其來的極端天氣事件對社會經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)會拖累長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。不可逆轉(zhuǎn)的氣候變化及其糟糕影響往往“禍不單行”,有的會引發(fā)糧食、能源、水安全乃至公共衛(wèi)生危機(jī)等連鎖反應(yīng),進(jìn)而致使大眾健康、生命和財(cái)產(chǎn)蒙受巨大損失。巨大的氣候?yàn)?zāi)難會使人們的生活和生計(jì)毀于一旦,一個國家來之不易的發(fā)展成果亦有可能付諸東流。若不能及時有效地管控互相疊加的風(fēng)險(xiǎn),還會衍生出政治風(fēng)險(xiǎn)和動蕩,留下長久難以平復(fù)的“創(chuàng)傷”。這與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的“不讓一個人掉鏈子”的全球愿景顯然背道而馳。
公平而有效的全球氣候治理亟待落實(shí)公平正義原則。對全球碳排放貢獻(xiàn)最小的最脆弱國家,眼下處于氣候危機(jī)的前線,也受到了氣候變化的最大沖擊。據(jù)世界銀行對189個國家的一項(xiàng)研究,每個國家?guī)缀鯚o一例外都面臨洪水風(fēng)險(xiǎn),但暴露于洪水風(fēng)險(xiǎn)中的人口中,大約九成(占89%)生活在中低收入國家。全球有約15億人口直接暴露于強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn),逾三分之一為貧困人口。例如,非洲的碳排放微不足道,卻是全球變暖最快的一個大陸??夏醽?、索馬里和埃塞俄比亞“非洲之角”三國正深陷旱災(zāi)泥潭難以自拔??梢钥隙ǖ氖?,非洲大陸不會是自然災(zāi)害引發(fā)嚴(yán)重人道主義危機(jī)的“最后一站”。確保氣候變化不會危及貧窮國家的發(fā)展和穩(wěn)定顯然對全人類都是利好之舉,任何一國“掉鏈子”都會影響到整個地球村。秉持國際合作精神,增強(qiáng)脆弱國家氣候適應(yīng)能力和韌性,儼然是促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展的最佳出路。
對已知?dú)夂蝻L(fēng)險(xiǎn)越早進(jìn)行管理,干預(yù)的成本就越低,成功的概率也越大。與深重災(zāi)害帶來的巨大代價相比,適應(yīng)管理的回報(bào)更為可觀。據(jù)全球適應(yīng)委員會的旗艦報(bào)告,為天氣和氣候信息服務(wù)每投入1美元,就有望產(chǎn)生4到25美元不等的收益。對不斷逼近的風(fēng)暴或熱浪,只需提前24小時發(fā)出預(yù)警,就可將隨之而來的損失降低30%。回眸歷史,1970年發(fā)生在孟加拉國的博拉颶風(fēng)奪走了約30萬人的性命。此后,由于加大了預(yù)警力度,各地氣候之災(zāi)奪走的生命已少了許多。
切實(shí)可行的適應(yīng)舉措還可為減排作出不可或缺的重要貢獻(xiàn)。通過協(xié)調(diào)一致的全球行動,2030年之前“基于自然的解決方案”,能為實(shí)現(xiàn)2攝氏度全球溫控目標(biāo)所需的減排作出超過三分之一的貢獻(xiàn)。很多經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明,將減緩和適應(yīng)明智整合起來有望實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效效應(yīng)。不僅如此,適應(yīng)干預(yù)若與《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有效對接,還能助力消除貧困、保護(hù)環(huán)境、降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),性別平等以及促進(jìn)社會公平等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
僅從上述幾個維度來考量,提振氣候適應(yīng)行動信心并增強(qiáng)氣候韌性的必要性和緊迫性不言自明。
4、氣候適應(yīng)治理的挑戰(zhàn)與“瓶頸”
在一個相互依存的經(jīng)濟(jì)全球化時代,不斷升級的全球氣候變化已構(gòu)成人類有史以來最嚴(yán)重的一大威脅。但迄今為止,沒有證據(jù)表明人類已為應(yīng)對全球快速暖化引發(fā)的沖擊做好了充分準(zhǔn)備。更何況,即便采取了有力的氣候行動,也無法阻擋我們已經(jīng)以及未來將遭遇的所有損失和損害。
當(dāng)前,全球氣候適應(yīng)治理面臨許多挑戰(zhàn)。譬如,如何將全球適應(yīng)目標(biāo)可操作化?如何理性地平衡減緩與適應(yīng)?如何超越全球氣候政治中的南北分歧與博弈,攜手努力將凝聚全球共識的國際議程落到實(shí)處?如何整合碎片化的適應(yīng)干預(yù)?如何以包容性方式取代各個利益相關(guān)方各自為戰(zhàn)?如何激發(fā)私營部門投資于適應(yīng)的動機(jī)和意愿?如何增進(jìn)廣大民眾的理解和參與?如何增強(qiáng)轉(zhuǎn)型性適應(yīng)的緊迫感?如何可持續(xù)地提供適應(yīng)融資與技術(shù)支持?所有這些都凸顯了全球氣候適應(yīng)治理中急需關(guān)注的缺陷和“短板”。
全球氣候適應(yīng)治理最為棘手的一個挑戰(zhàn)莫過于解決發(fā)展中國家氣候融資與分配這個關(guān)鍵性“瓶頸”。須知,最易受氣候變化影響的脆弱國家和人口,當(dāng)前正處于氣候變化與發(fā)展方式的十字路口。它們對全球碳排放的貢獻(xiàn)最小,卻不成比例地受到了氣候變化的最大沖擊。尤其是位于氣候變化第一線的最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家,弱勢人群備受極端天氣事件帶來的持久旱情、水資源稀少及糧食不安全與匱缺的折磨。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1991年到2020年,非洲大陸每年約發(fā)生50起較大的自然災(zāi)害,其中洪災(zāi)數(shù)量增加了5倍。亟須及時落實(shí)適應(yīng)舉措的脆弱國家,卻最無能力憑自身財(cái)力付諸實(shí)踐。經(jīng)得起時間和氣候考驗(yàn)的大規(guī)模適應(yīng)干預(yù),比如新建抑或重建韌性基礎(chǔ)設(shè)施,既耗時又費(fèi)力,還需要投入巨資。這勢必會對財(cái)政原本就捉襟見肘的貧困國家造成巨大壓力。
不斷加劇的氣候變化正在擴(kuò)展并放大橫亙在貧窮國家和富裕國家之間的發(fā)展鴻溝。脆弱的發(fā)展中國家急需外來財(cái)政支持以滿足其適應(yīng)需求。發(fā)展中國家長期以來一直提出財(cái)政補(bǔ)償訴求,直到2009年第15屆締約方大會時,對全球升溫負(fù)有更大歷史責(zé)任的富裕國家才首次承諾,自2020年起每年籌集1000億美元用于發(fā)展中國家的氣候行動。不過遺憾的是,發(fā)達(dá)國家至今仍未完全兌現(xiàn)承諾。2022年舉行的第27屆締約方大會終于敲定為發(fā)展中國家建立一個損失與損害的新基金,但將其真正落到實(shí)處,還有很長的路要走。不搬除氣候融資這塊“絆腳石”,適應(yīng)行動將流于空談,也難以“對癥下藥”。
值得注意的是,對氣候適應(yīng)和富于韌性的全球投資存在著巨大的缺口。聯(lián)合國環(huán)境署的《2020年適應(yīng)差距報(bào)告》就全球的四大氣候與發(fā)展基金做了一個統(tǒng)計(jì)分析,全球環(huán)境基金、綠色氣候基金、適應(yīng)基金和國際氣候倡議過去20年投資于氣候變化項(xiàng)目的資金累計(jì)共有940億美元,僅120億美元用于基于自然的解決方案等適應(yīng)活動。令人擔(dān)憂的是,全球氣候適應(yīng)融資遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上適應(yīng)成本的快速增長。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《2021年適應(yīng)差距報(bào)告》揭示,發(fā)展中國家需要700億美元融資滿足其適應(yīng)需求。到2030年,將激增為1400至3000億美元,2050年進(jìn)一步飆升為2800至5000億美元。氣候融資規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的“軟肋”與不斷升級的氣候危機(jī)顯然完全不成正比。難怪,相關(guān)國際組織尤其是以聯(lián)合國為核心的多邊機(jī)構(gòu)近來頻頻發(fā)出強(qiáng)烈信號:適應(yīng)的資金流應(yīng)與減緩持平。世界銀行等少數(shù)多邊開發(fā)銀行和國際金融機(jī)構(gòu)已作出了確保氣候資金的50%用于適應(yīng)和韌性建設(shè)的承諾。
一言以蔽之,我們正邁入不得不適應(yīng)氣候變化的一個時代。與其被動等待,毋寧主動采取強(qiáng)有力行動構(gòu)建具有韌性的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài),以降低人類和自然系統(tǒng)對氣候影響的脆弱性。為了一個綠色和可持續(xù)的未來,各國決策者須不失時機(jī)地從全人類和各國利益出發(fā),展示非凡的政治意愿與政治智慧。
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