作者：朱文鑫

　　具有變通功能的授權(quán)立法，在我國包括特區(qū)立法、浦東新區(qū)立法、自由貿(mào)易港立法，是“大膽試、大膽闖、自主改”的重要手段，是推動高水平改革開放的重要保障。2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》和《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，授權(quán)海南省人大及其常委會制定海南自由貿(mào)易港法。浦東新區(qū)法規(guī)，比照特區(qū)法規(guī)，發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)“特事特辦”的優(yōu)勢，在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上，可以變通上位法。這是全國人大常委會首次授予既非經(jīng)濟特區(qū)又非民族自治區(qū)的地方變通立法權(quán)。海南自由貿(mào)易港法，超越特區(qū)法規(guī)能夠規(guī)定的事項范圍，可以涉及依法應(yīng)當由全國人大及其常委會制定法律或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項。這是全國人大常委會首次授權(quán)地方，可以針對法律保留事項和行政法規(guī)保留事項進行立法。這兩部具有首創(chuàng)性的規(guī)范性法律文件，豐富了授權(quán)立法的內(nèi)容，是新時代我國立法制度的一次重大變革創(chuàng)新，拓寬了“重大改革于法有據(jù)”的法治路徑。

　　授權(quán)立法在新時代被賦予了新使命

　　授權(quán)立法，尤其是其中的特區(qū)立法，在改革開放過程中發(fā)揮了極為重要的作用，作為突破制度障礙的主要工具，不斷改革與對外開放和經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的制度，為持續(xù)對外開放提供了保障，為經(jīng)濟快速發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)，為社會主義市場經(jīng)濟體制的建立作出了重要貢獻。

　　進入新時代，中央再提“用足用好特區(qū)立法權(quán)”，特區(qū)立法被賦予新使命。由于中國特色社會主義法律體系日漸完備，全面深化改革開放涉及的主要事項、法律和行政法規(guī)大都已有規(guī)定，要在“重大改革于法有據(jù)”的要求下先行先試，要貫徹落實“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，用變通立法突破法律和行政法規(guī)的限制，這是高水平改革開放的重要法治保障。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：合理運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。2019年8月9日中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出：用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》要求：充分行使經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。2021年，在特區(qū)立法權(quán)的基礎(chǔ)上，又授予了浦東新區(qū)立法權(quán)和海南自由貿(mào)易港立法權(quán)。

　　通過授權(quán)立法加強制度集成創(chuàng)新

　　一是充分借鑒以開放促改革的經(jīng)驗。習近平總書記指出：“以開放促改革、促發(fā)展，是我國改革發(fā)展的成功實踐?！崩猛赓Y是以開放促改革的重要途徑。為更好地吸引和利用外資，必須用好授權(quán)立法，加強制度改革，對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，建立一整套適宜于外商投資的制度安排。加入國際高標準協(xié)定是以開放促改革的另一條重要途徑。二是尊重市場主體的權(quán)利要求?！胺傻纳辉谟谶壿?，而在于經(jīng)驗?！币米阌煤檬跈?quán)立法，制定高質(zhì)量的法規(guī)，必須尊重和回應(yīng)市場主體的權(quán)利要求，明確制度的改革方向，倒逼制度改革，制定更有法律實效的規(guī)定，形成更好的營商環(huán)境。三是充分利用中央出臺的支持政策。以海南自由貿(mào)易港為例，應(yīng)當用好授權(quán)立法，根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的要求，將政策轉(zhuǎn)為制度，加快制度創(chuàng)新和推動政策落地。

　　加強對授權(quán)立法的規(guī)范，制定高質(zhì)量法規(guī)

　　授權(quán)立法并不都是行使變通權(quán)的立法，與之相提并論的還有比例很高的先行先試類立法。隨著法律體系日漸完備，地方先行性立法的空間越來越小，要想立法創(chuàng)新，更多要依賴變通立法，變通立法成為當前授權(quán)立法的主要形式。變通立法要能在司法實踐中獲得優(yōu)先適用地位，必須加強規(guī)范，防止權(quán)力被濫用。規(guī)范不足會導(dǎo)致授權(quán)立法的正當性和合法性不足，以及優(yōu)先適用地位不會被廣泛認同。由于特區(qū)法規(guī)的優(yōu)越地位，應(yīng)當制定為地方性法規(guī)，過去也會被命名為特區(qū)法規(guī)。在過往的司法實踐中，特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用地位不被法院認同的情形并不少見。

　　基于這些問題，規(guī)范授權(quán)立法要做到：一是制定嚴密的決策程序，確保立法決策的民主化和科學化；二是制定必要性判斷的實體標準，借鑒平等原則、合理原則、比例原則等規(guī)范立法；三是完善備案審查制度，針對當前“不告不理”和“備而不審”的現(xiàn)狀，對備案程序和審查標準制定精細化的規(guī)定；四是完善立法后評估機制，建立科學的評估機構(gòu)、確定評估期限、量化評估標準；五是重視司法監(jiān)督的作用，依法明確授權(quán)立法優(yōu)先適用的地位。

　　探索“小切口”變通立法模式，制定短條例

　　“小切口”模式有兩個特征：精準聚焦所要解決的問題，不一味追求立法體例的完整。“小切口”模式能適應(yīng)變通立法的要求，也能避免地方立法容易出現(xiàn)的立法重復(fù)問題，切實提高立法質(zhì)量。一方面，變通立法要有針對性，也應(yīng)當以所要解決的問題為導(dǎo)向，針對性地變通相關(guān)規(guī)定；另一方面，變通立法應(yīng)當展現(xiàn)出變通特征，體現(xiàn)出特殊性，便于優(yōu)先適用，要創(chuàng)新立法體例，凸顯變通特征。